达州精准扶贫与防返贫“双轨并行”策略探析
【关键词】精准扶贫；防返贫；双轨并行；策略探析
【摘 要】达州是国家集中连片扶贫开发重点区域，贫困面宽量多程度深，影响稳定脱贫的潜在因素较多。达州在脱贫攻坚工作中，积极探索实践精准扶贫与防返贫同步推进“双轨并行”路子,通过建立防返贫机制、提升产业基础、坚持政策兜底、强化要素保障、增强内生动力等措施，有效防止返贫和产生新的贫困人口，切实提高脱贫质量。
引 言
2014年，全国贫困人口建档立卡，我国正式进入“精准扶贫”新时期。在党中央的正确领导和习近平精准扶贫战略思想的指引下，各级政府不断加大扶贫工作投入力度，力求通过精准扶贫战略提高扶贫效率，做到真扶贫、扶真贫，从根本上解决在中华大地延续千年的贫困问题，以前无古人的历史创举，生动诠释了共产党人的初心使命。通过近几年的不懈努力，脱贫攻坚已取得了举世瞩目的伟大成就，确保到2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。
近年来，达州坚决贯彻落实中央和省委省政府脱贫攻坚决策部署，切实把脱贫攻坚作为“头等大事”和最大的政治责任、最大的民生工程、最大的发展机遇，聚焦精准扶贫精准脱贫目标任务，坚持把提高脱贫质量放在首位，苦下“绣花功”，敢啃“硬骨头”，坚决打好脱贫攻坚战，为如期实现与全国全省同步全面小康奠定坚实基础。然而，作为革命老区达州市，是国家集中连片扶贫开发重点区域，贫困面宽量大程度深，影响稳定脱贫的潜在因素较多。在抓好脱贫攻坚工作的同时，如何防止返贫复贫，是达州脱贫攻坚面临的一个重大任务。本课题组通过实地调研、现场走访、问卷调查、资料查证、数据分析等方式，试图对达州在落实精准扶贫理念，实现精准扶贫与防返贫同步推进“双轨并行”的具体做法进行总结分析，侧重于防返贫方面的探究。
一、实施背景
一是脱贫攻坚已取得决定性成效。集中脱贫攻坚冲锋号角吹响以来，达州按照“13221”脱贫攻坚思路，强力推动脱贫攻坚各项工作开展。截止2018年底，辖区通川区、达川区、大竹县、渠县、开江等5个省定贫困县（区）先后摘帽，828个贫困村中已有779个退出，占94.08%；全市贫困人口减至4.78万人，累计减贫66.45万人，贫困发生率从13.16%下降到0.88%。达州复员退伍军人“扶贫铁军”得到习近平总书记等中央领导肯定性批示，从严从实选准管好贫困村第一书记、易地扶贫搬迁“双靠近三融合”等经验做法在全国宣传推广，并成功承办全国易地扶贫搬迁现场会。扶贫战线涌现了全国脱贫攻坚贡献奖获得者、2018年感动中国年度人物——渠县扶贫开发局局长张渠伟等一大批先进典型，在全省脱贫攻坚成效综合考核中达州市及多个县（区）连年名列前茅，全市上下脱贫攻坚思想更加统一、信心力量更加强大，脱贫攻坚不论是从“量”上还是“质”上，都得到显著突破。这些成绩的取得，为坚决打好打赢脱贫攻坚战，夺取脱贫攻坚的全面胜利具有决定性意义，为扶贫工作的持续深入开展提供了宝贵经验。
二是脱贫攻坚进入决胜关键阶段。2019年是达州“精准脱贫决胜年”，面临万源市、宣汉县两个国家扶贫开发工作重点县（市）整体摘帽、49个贫困村退出和3.98万贫困人口脱贫的年度减贫任务，脱贫攻坚进入关键时期。万源市、宣汉县虽然没有列入全省深度贫困县（市），但系秦巴山区连片扶贫开发的重点区域，由于自然条件、经济基础等多方面因素的影响，是坚中之坚、困中之困，属于全市脱贫攻坚最难啃的“硬骨头”。习近平总书记强调，“脱贫攻坚工作要集中优势兵力，聚焦主阵地，打好攻坚战”。为此，达州市委、市政府2018年3月统筹评估以万源市、宣汉县为重点，确定了38个贫困村为“深度贫困村”。2014年建档立卡时，38个深度贫困村平均发生率为29.15%，远高于全市全省平均水平，其中贫困发生率最高的万源市新店乡青山子村达到60.22%。可见，达州要如期实现整体脱贫摘帽，可以说攻下38个“主阵地”，进而完成全年的年度目标任务，具有举足轻重的作用。梯次推进的脱贫摘帽层次结构，艰巨繁重的脱贫任务，决定了达州必须持续发力下苦功，继续大力做好精准扶贫，脱贫攻坚丝毫不敢懈怠。
三是临界潜在返贫风险形势严峻。脱贫是一个动态过程，少数低收入农户脱贫后，由于主客观原因可能重新返贫。同时，随着脱贫攻坚工作的深入推进，前期脱贫的都是难度相对较小的，越往后脱贫难度越大，脱贫成本更高，返贫形势也就愈加严峻。达州贫困人口数量在全省一度排在首位，脱贫攻坚堡垒难攻难守，“两不愁三保障”脱贫成果的守护壁垒十分脆弱，返贫压力和风险非常巨大。同时，随着脱贫人口比例逐年上升，也就意味着巩固脱贫成果、防止致贫返贫任务日益繁重。“行百里者半九十”。 脱贫攻坚不是一劳永逸，摘帽不是脱贫攻坚的终点，而是新的起点。如果防返贫工作做不好，不但影响脱贫攻坚目标任务完成和工作进度，甚至影响全局。因此，在脱贫攻坚推进中，面对脱贫与防贫压力双重叠加的严峻形势，只有坚持脱贫与防返贫“两条腿”走路，才能在脱贫攻坚的路上健行致远，决战决胜。
二、原因探析
造成贫困的根源多种多样，但是返贫是贫困问题的反弹，原因与之又不尽相同。当初能有效脱贫，说明具备脱贫的基本条件和能力，是可以通过努力达到脱贫标准的；而返贫现象的出现，往往是前期条件丧失或弱化，使扶贫成果出现削弱，甚至断崖式跌入。导致返贫的原因主要有以下几个方面：
一是脱贫群众抗风险力差。贫困群众本来就比较孱弱，自身造血能力不足，刚刚越过贫困线往往经不起风浪，稍有不测便可能再次限入困境。比如一些家庭有人罹患大病后不仅要承担按规定报销后的医疗费用支出，还捆绑了家庭其他劳动力照顾患病人员，造成“一人得大病，全家陷困境”。有一些低收入农户遭遇自然灾害，或者遇到意外事故，也可能返贫。还有少数家庭将老人单独分户，生产能力丧失，生活自理能力差，导致出现“老年贫困”现象。
二是产业发展支撑力不强。大多数贫困地区在产业扶贫方面起步晚，规模小见效慢产值低。有的地方“快速催肥”式扶贫促成“短、平、快”项目，无法从根本上提高贫困对象的生存和发展能力。个别地方甚至出现产业扶贫项目夭折的问题，贫困群众可能失去直接收入来源。一些地方农民合作组织化程度低，缺乏利益联结机制，很难为贫困群众实现长效利益保障。近年来，受经济环境影响，市场波动较大，个别贫困村产业发展市场预期不足，出现价格走低或者产品滞消的现象，群众收入也会受到影响。
三是帮扶贫力量容易弱化。在脱贫摘帽考核验收前，个别地方政府及其帮扶人员过分注重短期内脱贫人数，习惯于单一的物资救助，认为给物给钱就完事，忽视从根本上提高贫困者生存和发展能力的培养，从而使扶贫缺乏充足后劲，很难持续发展。脱贫摘帽“交卷”后，部分帮扶干部因任职期满或者组织调整可能出现流动，专技人才流失。还有个别驻村干部存在“船到码头车到站”的心态，认为验收达标后就可以歇一歇，不需要继续冲刺，失去了以往的干劲激情。一些社会帮扶力量开始焦点转移，把帮扶资源投向其他区域的贫困村贫困户，导致原来的帮扶对象出现临时“断奶”。
四是贫困群众内生动力不足。贫困群众由于长期生活在在贫困之中，形成了一种陈旧的生活方式和特定的思维模式，以及不良的行为习惯和价值观念。例如，“好吃懒做”“不思进取”“安于现状”“等靠要”等，这些根深蒂固的观念不同程度地影响了扶贫工作的开展，也为返贫现象埋下了思想根源。此外，一些贫困群众过去是被动脱贫，主观能动性和积极性没得到充分培育和发挥，“踩线”脱贫后如果不强化教育引导，必然会旧病复发，返贫就不可避免。
三、应对策略
打赢脱贫攻坚这场硬仗，稳定脱贫防止返贫是重要环节。返贫问题存在的潜在风险，需要引起高度重视，及时应对，全力巩固好已取得的脱贫成果。达州为切实提高脱贫质量和保证脱贫成效，在脱贫攻坚工作中实行精准扶贫与防返贫同步推进“双轨并行”, 坚持一手抓剩余贫困人口的减贫，一手抓已脱贫人口的巩固提升，实现“事前有预防、事中有救助、事后有保障”，有效防止返贫和产生新的贫困人口。其主要做法是：
一是建立防返贫机制。根据省委统一安排，开展 “两不愁三保障”回头看大排查，对各县（市、区）所有建档立卡贫困户、易地扶贫搬迁户和非建档立卡特殊困难户开展一次横向到边、纵向到底的拉网式大排查。及时制定《达州市稳定脱贫“回头看”“回头帮”工作方案》，对已脱贫对象持续开展“回头看”“回头帮”，对查找出来的问题对照贫困退出标准，照缺啥补啥原则严格对标补短，县乡按研究落实帮扶措施加以解决。针对全市所有农业户籍人口中处于临界边缘、脱贫质量不高或因病、因灾、因突发事故等原因导致容易返贫的已脱贫户和容易发生致贫的非贫困户强化强化动态管理，就家庭人均纯收入、刚性支出及“六有”达标情况进行实时监测，及时发现致贫、返贫风险点，精准锁定对象对标施策化解风险。如：通川区制定了“三级四步”防返贫监测机制；达川区出台《巩固脱贫攻坚成果实施办法（试行）》；开江县出台《稳定脱贫提质增效“回头看”工作方案》；大竹县出台了《贫困县退出后减贫成效巩固工作方案》。
二是提升产业基础。科学建设现代农业园区和特色产业，大力发展一村一品、一乡一业，鼓励支持有条件的地方大力建设带贫能力强的扶贫产业园。2019年，已新建或改造现代经作产业基地2万亩，建设省级培育园区3个，市级培育园区14个，新建1个农业主题公园。宣汉县巴山大峡谷“景区带村”国家级农旅扶贫示范项目核心区域涉及5个乡镇、惠及102个贫困村，当地9万多贫困群众端上了“旅游碗”。万源市大力发展好“五小庭院经济”，积极引导贫困群众主动通过“蔬菜篱笆园+N”模式，支持引导贫困户发展短期有收益。深化东西部扶贫协作，签订《舟山市达州市东西部扶贫协作商贸产业合作战略协议》等协议，联系对接淘宝、天猫、益农社等具有广泛社会知名度的农业电商平台，拓展全市农产品销售渠道。鼓励劳动密集型企业建立扶贫车间，吸纳贫困人口就业，带动农村人口增收致富，扶贫车间累计达到54个，解决贫困人口就业427人。抓好工业产业扶贫园区（集中区）建设，全市新增小升规企业72户，新增中小微企业95户，为贫困群众提供充足的就业保障。
三是坚持政策兜底。落实城乡居民基本养老保险代缴制度，加大对贫困人口中的残疾人、老年人、特困供养人员扶持力度。高龄补贴不同年龄阶段均有所提高，城乡居民养老保险现提高到每月100元。推进“十免四补助”、分级诊疗、财政代缴城乡居民基本医保个人缴费部分，充分发挥“两保、三救助、三基金”医保扶持作用。抓好全市73.9万余名义务教育阶段学生就学工作和11.5万名建档立卡贫困学生资助工作。2019年上半年减免学前保教费6.15万人，为7.21万家庭经济困难寄宿学生提供生活补助。教育扶贫救助基金共资助学生42274人，累计支出金额2766.85万元。落实低保保障，实现低保制度与扶贫开发制度有效的衔接，将完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力且无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的贫困户，全部纳入农村低保保障范围。持续开展全市农村低保专项治理，做到“应保尽保、应退尽退、按标施保、动态管理”。全市有77645名残疾人享受了“困难残疾人生活补贴”，74510名残疾人享受了“重度残疾人护理补贴”。全面落实好易地搬迁、小额信贷项目，确保政策落实不走样、不落空。在贫困村率先开展农村集体资产股份量化与合作制改革，有效增加村集体经济收入。
四是强化要素保障。对已脱贫摘帽的贫困县（区）和退出的村，坚持摘帽不摘责任，做到责任意识不减，责任体系不变，继续按照市级牵头统筹，县、乡、村抓落实的扶贫责任机制和五级书记抓扶贫的工作机制。严格按照帮扶政策、力度、要求“三不减”要求，继续对脱贫户全覆盖落实产业、医疗、教育、低保、金融等所有扶持政策。建立贫困村产业扶持基金45021万元，发放29930万元，解决212114贫困户产业发展资金短缺问题。继续加大政策宣传，强化健康扶贫、教育扶贫等保障性扶贫支持力度，全面落实好城乡居民医保财政代缴、贫困人口区内住院个人支付不超过10%、义务教育“三免一补”等扶持政策，坚决杜绝“打折扣”、执行不到位等现象的发生。稳定“5+2”帮扶机制，着力持续加强对“5+2”“3+2”帮扶力量的管理与服务。轮换任职期满第一书记234名，连选连任736名，特殊原因调整44名。增派19个市级部门定点帮扶万源市19个计划退出贫困村。确保帮扶力量不断档、帮扶工作不掉链。摘帽不摘监管，组织财政、扶贫等部门，采取县级自查、市级检查组重点核查的“市县联查”机制，对各地项目、资金管理使用情况进行专项检查，做到自查面100%，资金覆盖面100%，杜绝人为因素造成返贫。
五是增强内生动力。按照政府引导、群众主体的原则，不断坚持激发群众内生动力，充分尊重群众的知情权、选择权、决策权、监督权和管理权，突出群众在脱贫攻坚中的主体地位，努力提高群众的自我发展能力。采取座谈会、院坝会、农民夜校、乡村大讲堂等多种形式，宣传脱贫政策，解开群众政策上的“疑点”、疏通感情上的“堵点”、攻破奔康路上的“难点”，引导群众发自内心感党恩、听党话、跟党走，引导贫困群众树立不等不靠的思想意识，充分调动其脱贫致富的积极性、创造性和能动性，不断激发脱贫人口和低收入群众自力更生、自我脱贫、自我管理、自我发展内生活力。评选推荐全省“脱贫攻坚奋进奖”“脱贫榜样”，通报表扬“100名脱贫致富光荣户”，大力宣传群众身边勤劳致富的典型事迹，增强榜样的示范带动作用。宣汉县用挂红灯笼的形式激励公民讲诚信、守法规、懂感恩，把印有诚信、守法、感恩的红灯笼颁发给先进思想进步分子。万源市白果镇印发《关于报送赡养人不履行赡养义务线索的公告》，弘扬“尊老”“敬老”“爱老”的传统美德，维护老人合法权益。开江县举办以“树立好家风传承好家训”主题演讲比赛，把家庭道德建设作为群众性精神文明建设的重要内容。坚持扶贫同扶志扶智相结合，出台《达州市扶贫扶志工作方案（2018—2020年）的通知》，强力推进扶贫扶志，为防止返贫增强志（智）力投入，夯实“软实力”。
四、现实意义
（一）是贯彻落实习近平扶贫开发战略思想的具体体现。脱贫攻坚是“头等大事”，也是坚持以人民为中心的发展思想的必然要求，是共产党人的初心的时代体现。习近平总书记强调，“如果我们一边宣布实现了全面建成小康社会，另一边却还存在大量的贫困人口，这无疑会影响人民群众和国际社会对全面建成小康社会的满意度和认可度。”脱贫攻坚是我们党对历史、对人民的庄严承诺，必须深刻理解并全面贯彻落实习近平扶贫开发战略思想，坚定不移、坚韧不拔、坚持不懈坚决保证中央和省委省政府重要决策部署在达州落地生根，全力抓好脱贫工作，全面抓好防止贫工作，“两手抓，两手都要硬”，以扎扎实实的扶贫成效，向党和人民交上一份满意的答卷，才能无愧于时代，不负人民重托。
（二）是有效提升脱贫质量的重要途径。习近平总书记指出，打好精准脱贫攻坚战，必须把提高脱贫质量放在首位。高质量推进脱贫攻坚，就要做到扶贫与防返贫二者不可偏颇。只有持之以恒久久为功抓扶贫，脱贫攻坚工作才能深入开展，同步全面小康才能有力有序推进；只有不断巩固脱贫成果，才能防止奔康路上“建东墙塌西墙”，坚决不落一村一户一人。通过聚焦聚力新阶段脱贫攻的坚巩固提升，保持攻坚态势把抓巩固和抓提升结合起来，才能确保已脱贫对象与年度扶贫对象同步同标准达标，使脱贫攻坚成果具有长效的“保质期”。同时，有效巩固脱贫成果，又可以充分提高脱贫对象的可持续发展能力，全面推动脱贫攻坚提质增效。
（三）是实现群众稳定脱贫的有效保障。防返贫实际上包括两个方面。一是非持续稳定脱贫户，即脱贫成果不稳定、持续稳定增收能力不强的脱贫户，要防止再次滑入贫困线；二是农村非建档立卡低收入户，即不在建档立卡范围内、不享受扶贫政策的农村低收入群体，要防止新增为贫困户。在确保贫困人口高质量脱贫的同时，对存在返贫和致贫风险的重点群体，坚持政府主导、群众主体、社会参与、市场化运作相结合，通过社会保障政策与扶贫政策相衔接，有针对性地实施多层次、复合式的保障性防贫措施，扶真贫、真扶贫，无疑为贫困风险户筑起了一道坚实的“防风墙”，为贫困群众增添了无穷的“源动力”。
（四）是实现乡村振兴的前提和基础。保证稳定脱贫防止返贫是打赢打好脱贫攻坚战的重要任务，是高水平全面建成小康社会、推进乡村振兴的重要基础。统筹衔接脱贫攻坚和乡村振兴，可以提高贫困地区和贫困群众可持续发展能力，切实增强贫困群众获得感。只有树立系统思维，把巩固提升脱贫成果与推进乡村振兴有机结合起来，才能跑好脱贫攻坚和乡村振兴的“接力赛”，走出一条体现地方特点、富有成效的乡村振兴之路，也为今后的全市减贫战略进一步夯实基础，提供有益借鉴。( 课题研究单位： 达州市扶贫开发局，
参考文献：
﹝1﹞《习近平扶贫论述摘编》
﹝2﹞新华网，《把防止返贫摆在重要位置》
﹝3﹞刘正全，《脱贫攻坚中不可忽视规则意识》
