宋 嵩/绘
2010年7月，陕西省下发《关于全面开展乡镇机构改革的指导意见》，提出从当年下半年起全面开展乡镇机构改革，要求“大力推进撤乡并镇，加快城镇化建设”，并确定了陕南山区按25％、平原地区按30％撤并的总体目标，要求“原则上不再保留乡的建制”。
可是，撤乡并镇为何要“一刀切”？公共服务保障如何跟上？富余干部安置问题怎么解决？一系列问题依然摆在眼前。
日前，陕西省发布撤乡并镇及部分乡镇行政区划调整情况公告：全省撤并乡镇330个，撤乡设镇210个，撤乡镇设街道办事处19个。目前全省共有乡镇1224个，其中乡只有90个。
而在撤并前，陕西原有乡镇1570个，其中乡648个。此轮撤并后，乡的数量大幅减少，占乡镇总数比例从41.3%下降到7.4％。咸阳、宝鸡、商洛、安康、汉中、杨陵等五市一区，甚至已经没有了乡。
省政府提出撤并要求
“原则上不再保留乡建制”
据介绍，2009年全国平均城镇化率是46％，陕西省仅有40％左右。东、中部省份的农村人口大都比陕西多得多，乡镇数量却只在600至900之间，少数为1000左右，比陕西省的乡镇数量少得多。
“推进城镇化对提高农民收入是一个超常措施。我们的乡镇规模太小，形成不了城镇中心，推进城镇化、公共服务标准化建设的难度很大。”不少基层干部说。正是出于这个考虑，陕西在《意见》中提出：“下决心撤并人口较少、规模较小、基础条件较差、经济总量不足的乡镇；合并区域面积较小、辐射范围较小、相距较近的乡镇，扶持和发展一批重点镇，鼓励和引导农民到中小城市创业和就业……原则上不再保留乡的建制。”
据陕西省民政厅区划地名处处长李虎平介绍，此次大力撤乡并镇后，陕西全省乡镇的规模、数量和布局渐趋合理。“目前，全省乡镇平均面积160.87平方公里，平均人口2.36万人，比撤并前有了较大增加。10万人以上的镇由撤并前的6个增加到11个，5万人以上的镇由撤并前的66个增加到104个，1万人以下的乡镇由撤并前的517个减少到235个。” “改镇”在基层争议较大
撤乡后群众办事更远更难了
在陕西省本轮乡镇机构改革中，有210个乡改设为镇。可令人不解的是，省会西安尚保留了乡的建制，而人们印象中相对落后的陕南三市（商洛、安康、汉中）却全部实现了撤乡设镇。
问及撤乡设镇的标准，李虎平介绍：“这与该区域的总人口、政府驻地居住人口、财政收入、公共基础和社会服务设施，如道路铺装率、自来水普及率、垃圾处理率、人均公共绿地面积等指标有关。”
不过，安康市某县领导在接受记者采访时却说，该县之所以把乡改为镇，是“因为省里的政策要求”。
“达到设镇的标准了吗？”记者问。
“之所以叫乡嘛，肯定是比较偏远，比较小，比较穷的。”这位领导表示，国家对乡镇的投入政策是一样的，撤乡设镇目前还不能很快看到效果，从长远看，也许有利。
“利在什么地方呢？”
“是不是全改为镇了，管理起来更统一，更规范？是不是改镇以后，更利于城乡统筹？”他用好几个疑问句回答记者的提问。
榆林市一位县领导也对记者表示，“并不是改‘镇’就能城镇化了，山还是那样的山，人还是那里的人。”
咸阳市某县领导坦言，此次撤乡并镇工作，基层争议较大。撤的乡镇往往都是小乡、穷乡、偏远乡，这些乡撤了以后，群众办事更不方便。对偏远村来说，撤乡以前可能还有干部驻村抓工作，撤并以后，镇里顾不上，可能导致发展更不平衡。
陕西省民政厅厅长曹莉莉则告诉记者，省里之所以提出“原则不再保留乡的建制”，主要是为了推进形成一些大镇、重点镇，引导农民和企业向这些镇集聚。对重点镇，将优先安排基础设施建设和公共服务建设项目，甚至可依法赋予部分县级经济管理权限，建立重点镇财政体制。 将设服务组等派出机构
改革目标是提高公共服务能力
榆林市一位县领导告诉记者，撤乡并镇减少了机构，消化了部分公职人员，减轻了基层负担。但对干部来说，最难的是安置问题。
“我们的处理方式，一种是先把干部们全部安排在撤并后的乡镇，然后有的调到县直部门，有的以后慢慢消化。还有一种方式，在撤掉的地方设立为民办事机构，干部的职级保持不变。”他说，对农民来说，主要考虑的是办事是否方便，他们最关心的是乡镇政府机关设在哪里。
陕西省要求，严格编制管理，多渠道妥善安置富余人员。富余人员通过充实县级统计调查队伍、提倡到村组任职、安排到镇文化站等公共服务单位、鼓励领办创办为“三农”服务的经济实体等途径予以妥善安置。
最近，在听取全省撤乡并镇工作情况汇报后，陕西省省长赵正永提出，“必须以提高公共服务能力为目标进一步转变乡镇政府职能，同时加快推进学校、医院、文化站、保障性住房和水电路气等基础设施建设，切实做好农民进城落户、扶贫避灾搬迁等工作，努力实现城乡基本公共服务均等化。”针对有些乡撤并到镇后居民办事不方便的情况，要求在撤掉的地方设立服务组等派出机构，方便居民办事。（记者 杨彦）
【专家观点】
撤乡并镇不能“一刀切”
陕西的县域经济、农村经济基础薄弱，撤乡并镇、发展乡镇经济，与国家发展工业化、城市化的趋势相吻合。大城市容量有限，小城镇的发展，将为促使农民进城，逐步离开土地，逐步变成市民开辟环境和条件。
但是不是要全部把乡撤掉？这需要因地制宜，实事求是。当地经济发展快，步子可以快一点，发展慢，步子就慢一点，不能人为地搞“一刀切”。经济不发展，叫了镇也不是镇。撤乡并镇是个系统工程，不能单刀独进，撤乡并镇后要加强农村经济的发展，要推进城乡统筹，进行社会保障等一系列制度建设，实现公共服务均等化。（陕西省社科院学术委员会副主任、研究员 张宝通）
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快评：乡之不存，“乡党”焉在 “乡党”作为“老乡”的用意，更多是陕西人对同乡的专称，其他省份少见。然而就在陕西，这个“乡党”文化强盛、“乡土中国”的代表地，五市一区现在已经没有了乡的建制，全省也仅仅剩下了90个乡，这多少让人惆怅。 乡镇机构改革、城镇化进程推进，经济上向上向好发展的用意毋庸置疑。但一年内一下子就砍掉全省86%的乡，且不论这种“一刀切”式的改革是否适合各地实情，叫成了“镇”是否就推进了城镇化，“村民”是否就会很快成为保障更好的“居民”——首先从思想感情和文化传统上，这样的决然割裂似乎让人很难认同。 作为县之下、村之上，乡是我国历史悠久的基层行政单位。《周礼·大司徒》上就有“五洲为乡”的记载，秦汉时期已经是“十里一亭，十亭为乡”。新中国成立后，我们也保留了“乡”这个基层的政权机构。五千年文化传承至今，且看有多少日常词汇离不开“乡”：同乡、故乡、思乡、离乡，乡愁、乡音、乡亲、乡情……无不承载着人们对故土的深深眷恋，牵动着每个人心底的美好情愫。 近些年来，各地撤乡并镇的消息时有耳闻，但即使在城镇化水平很高的大城市，如北京，也还保留着乡的建制。比方说太阳宫乡，就位于四环以内，曾经的城郊结合部早就纳入繁华地带，保留“乡”并没有听说影响到该乡的城镇化进程，影响到当地的经济发展、群众生活水平提高。 如那位基层干部所说，山还是那样的山，人还是那些人，那么合并成镇，并没有改变这些乡的泥土气息。只是当陕西几乎没有了乡，陕西人在互称“乡党”的时候，不知会不会有点尴尬？地方政府在重大决策中，不妨耳朵伸长些，步子放慢些，思量更多些。（纪雅林） |
