征地制度是我国土地管理制度的重要方面,在我国经济社会发展和工业化、城镇化进程中发挥了重要的作用。但随着市场经济的发展,出现滥用征地制度的现象。
国土资源部党组成员、国家土地副总督察甘藏春近日公开表示,当前征地矛盾增多,其中一个主要原因是地方政府在一定程度上忽视、漠视征地法律程序,造成耕地快速减少,牺牲农民利益。
对于当前我国征地制度存在的问题以及未来变革的方向,《法制日报》记者采访了有关专家。
征地过程中农民权益受损
甘藏春指出,中国征地制度设计是与发展战略相适应的,没有这个制度,就很难解释经济高速增长,解释快速城镇化、工业化进程。我国工业化、城市化进程不可逆转,只会加快不会推迟,但土地政策、土地立法重点要转向减少耕地过多过快流失,转向维护农民土地合法权益。
“我国征地制度的最大弊端,就是在农地城镇化过程中,造成农村城市化进程滞后,造成大量‘伪城市化’农民。面对日趋复杂的征地矛盾,制度改革完善的重点应该放在保护农民合法土地权益上,让被征地农民分享真正意义上的城市化成果。”甘藏春说。
记者了解到,去年年底,全国20多个省市进行的一场让农民“上楼”行动曾引起社会的极大关注,被认为是现行征地制度弊端的集中体现。
被曝光的农民“被上楼”的地区目标相同:将农民的宅基地复垦,用增加的耕地换取城镇建设用地指标。他们共同的政策依据是,城乡建设用地增减挂钩。
据了解,“城乡建设用地增减挂钩”政策本意是推进城乡建设用地的节约、集约利用,然而这场所谓以政策为依据的“上楼”行动,目前被指是曲解国家政策,为地方土地财政所驱动,正演绎为违背农民利益、以地生财的新途径。
“政策设计理念及出发点是好的,不过,国土资源部部长兼任国家土地总督察徐绍史也表示这个政策在操作中出现了一些问题。”中国人民大学土地管理系博士张远索说,他曾对北京郊区某村的153户不愿搬迁的家庭做了一份民意调查,结果显示,有超过一半的家庭是因为担心搬迁后利益受损而拒绝搬迁。
有关专家对于农民“被上楼”的评价与“伪城市化”的说法不谋而合。
“‘城乡建设用地增减挂钩’在实际操作中存在一些法律问题。将农民集中起来创造一个大规模的村庄,这种‘适度城市化’改变了农民原来的生活生产方式,这种强制性的做法缺乏法律依据。这种强行的以‘城市化’为名的集中,不是正常的‘增减’。政策中明确的‘增减’,只是为了给土地规划上的农业用地提供周转空间,并不意味可以让农民强行搬迁。”北京大学法学院教授王锡锌认为,如果要搬迁就应当以征地拆迁的方式来处理。
征地背后的制度缺陷
国务院发展研究中心农村部部长徐小青认为,现行征地制度存在两个方面的缺陷,“一是征地范围过宽,二是补偿标准过低”。
按照我国土地管理法规定,“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”
国土资源部一名不愿透露姓名的工作人员对《法制日报》记者说,法律虽然规定为了“公共利益”可以征地,但法律和实践中尚未明确界定“公共利益”的界限,导致实际上各类建设均通过动用征地权解决用地需求,造成土地征收权行使范围扩大、征地规模过大。
而就征地补偿标准来说,上述工作人员表示,按照今年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》,“同地同价”即按市场价格补偿。一方面,统一年产值标准和区片综合地价虽然使补偿标准有所提高,但总体水平仍然不高,一旦按市场价补偿后若差别太大,可能导致之前被征地农民的不满并引发社会矛盾。另一方面,在目前征地收益分配尚缺乏税费调节手段的情况下,对征地实行市场价补偿,可能带来新的分配不公,引起地方政府和未被征地农民的不满。因此,如何既按市场化原则提高征地补偿标准,又不致引发新的矛盾,是推进征地制度改革必须解决的难题。
中国农业大学教授朱道林分析说,2004年8月,土地管理法修改为“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”,提出了征收、征用两种形式。在历次的改革过程中,征地补偿思路基本未变,其基本的补偿思路是按照被征土地前3年平均年产值,再按照人均耕地的差异确定补偿倍数,因此通常称为“产值倍数法”补偿。
朱道林认为,从上述制度变迁过程可以发现,我国的征地制度是在计划经济体制中形成的,土地首先是由国家采取无偿分配的方式提供给农民耕种,实现“耕者有其田”。当国家建设需要使用土地时,再进行收回、收购或征用、征收,属于典型的配给和调配式的生产资料分配方式。在这种背景下形成的征地补偿制度体现了两个基本特征:
一是对人不对地的补偿原则。由于土地本来就是国家通过法律规定无偿分配给农民使用,以满足农民生产生活及发展经济的要求,当国家不需要使用时,由农民耕种使用,并获得收益；当国家建设需要使用土地时,则可以进行征收,并按照不低于农民原生活水平为原则进行补偿,因此补偿过程中更多考虑的是由于征地所引起的剩余农业人口的安置和补偿,而不是根据被征收土地的区位和质量条件进行等价交换。
二是征地的经济关系仅体现补偿关系。对所征土地的补偿仅依据原农业利用方式下的年产值进行补偿,不考虑土地的潜在利用价值或市场价值,因此是一种纯粹的补偿关系,而非等价交易关系。
非法征地侵害财产权
今年以来,土地征收中的制度有了一定的完善:
今年年初,国务院出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》首次对“公共利益”进行了界定。
在征地补偿标准方面,相关部门也已经有了一些改革举措。2010年7月,国土资源部下发《关于进一步做好征地管理工作的通知》,明确要“建立征地补偿标准动态调整机制,根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况,每2年至3年对征地补偿标准进行调整,逐步提高征地补偿水平”。
甘藏春对此进一步指出,我国刑法中虽有非法征地罪规定,但因为对该罪的确定有一个营私舞弊的前置条件,在实践中基本上没有人因此被追究刑事责任,“为便于认定和实际操作,对于非法征地给被征地人造成财产损失的,可以考虑按照侵犯财产罪来认定,追究相应刑事责任并要求赔偿损失,从而形成更直接有效的法律威慑”。
北京大学法学院教授姜明安认为,严格地说,我国并没有相应的罪名来治理那些非法征地的官员。刑法规定了非法批准征用、占用土地罪,这一罪名是指国家机关工作人员徇私舞弊,违反土地管理法规,滥用职权,非法批准征用、占用土地,情节严重的行为。但是,这一罪名却很少用来惩处那些非法征地的官员。因为构成非法批准征用、占用土地罪必须是国家工作人员有徇私舞弊的情节,但实践中,绝大多数强拆的官员不过是为了政绩,他们不但不是徇私,而且可以堂而皇之地称自己是为“公家”服务。另外,这个罪名的惩罚力度也比较轻,通常是处3年以下有期徒刑；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的,才处3年以上7年以下有期徒刑。
“非法征地其实完全可以按照侵犯财产犯罪来论处。长期以来,我们只把非法征地看作侵犯了国家对土地的管理秩序,因为土地所有权属于国家和集体,那么,非法征地不过是侵犯了国家对土地的管理。但对公民来讲,土地房屋是他们安身立命的财产,失去了土地和房屋,他们就失去了赖以生存的生产、生活资料。从法律角度上讲,非法征地首先就是侵犯公民的财产权,因为土地上不仅有国家所有权,更有公民的使用权、承包权,这些土地使用权、承包权都是公民的财产,非法征用就是对公民财产的侵犯。”姜明安说。
姜明安进一步分析说,治理非法征地是一项系统工程,从治理非法征地的角度讲,对现行征地制度进行改革,需要考虑以下几个方面:
首先,明确集体土地所有权的主体,保证集体经济组织的每个成员都能参与对土地所有权的行使,防止目前一些地方的村干部不经村民讨论同意就任意处置集体土地的现象；
其次,对集体土地和集体土地上的房屋征收制度进行较重大的改革,构建建设用地流通市场。即修改现行土地管理法第四十三条,明确农村土地转化成建设用地可以有两个途径:一是通过征收转化,这一途径仅用于公共利益；另一途径是通过市场交易,这一途径主要用于商业利益,但也可用于公共利益。
此外,要提高对集体土地和集体土地上的房屋征收的补偿标准,按照现行土地管理法第四十七条规定,集体土地和集体土地上的房屋征收补偿标准仅为每亩6万元至10万元,每平方米100元左右,而城市房屋(实际是房屋下面的土地使用权)每平方米的补偿标准通常达几千元,大城市甚至达几万元。因此,要解决郊区和城乡接合部的农民抵制征收的老大难问题,必须参照《国有土地上房屋征收补偿条例》,较大幅度地提高对集体土地和集体土地上的房屋征收的补偿标准。
