2月20日,中国社会科学院法学研究所发布2012年《法治蓝皮书》。其中,“裸官”监管调研报告再次受到关注。
在此之前,见诸报端的“裸官”贪腐案例并不在少数。浙江省建设厅原副厅长杨秀珠、云南省原省委书记高严、贵州省交通厅原厅长卢万里、陕西省原政协副主席庞家钰、福建省工商行政管理局原局长周金伙,都曾引起社会的关注和热议。
自2009年9月起,上至中央,下至各地、各级部门,针对“裸官”贪腐问题,以平均每年一至两部的速度出台相关文件,规定了“裸官”管理的适用对象、申报内容、管理机构和不实申报的处罚措施等。
最近的一部,是2012年1月4日,中共广东省委十届十一次全会全票通过《中共广东省委关于加强市县领导班子建设若干问题的决定》。其中一条规定:“对配偶、子女均已移居国(境)外的,原则上不得担任党政正职和重要敏感岗位的领导职务。”
尽管如此,蓝皮书认为,如何监测公职人员的不法资产转移,以及如何核实公职人员的海外资产状况,仍是“裸官”治理的难题。
“裸官”是贪腐高危人群
2010年7月28日,中国通信建设总公司原总经理助理董跃进(正处级),被控涉嫌伙同他人挪用公款5.8亿元、涉嫌单独或伙同他人受贿157万余元一案开庭审理。事发前,董跃进的妻儿均已移居美国,其财产也早已由妻儿转移出国。
董跃进,成为京城挪用公款涉案金额最高的一名“裸官”。
蓝皮书指出,尽管我们承认,并不是配偶和子女拥有外国国籍或者外国永久居留权的所有“裸官”都是腐败官员,但是同样要承认,“裸官”是贪腐的高危人群。
事实已证明,大量贪官为谋求后路,的确提前将配偶子女移民国外,财产转移国外,以便东窗事发时出逃海外。一旦出逃,由于中国的法律制度和其他国家法律制度的差异,引渡贪官往往事倍功半。
蓝皮书认为,公职人员作为国家和人民利益的代表,公权力的行使者,将配偶子女和存款转移至境外,孤身在国内任职就表现出对国家前途的不信任,其对国家和人民的忠诚度就非常值得怀疑,也就很难指望其能恪尽职守。
已故中国政法大学宪政所所长蔡定剑教授,生前接受记者采访时亦表示:“就‘裸官’具体而言,无论其是否存在腐败事实,其裸体做官的行为本身,首先已表明本应对国家负责的官员,却带头对自己的国家失去了信心,甚至作出损害国家利益之举,这种影响的危害远胜于‘裸官’腐败的经济问题。”
“裸官”监管范围存争议
有媒体报道,尽管上述广东省委的决定最终全票通过,但并非没有反对的意见:其一,官员家属也有一般公民所有的自由迁徙权；其二,官员配偶子女移居国外,与官员是否忠诚并无直接关系；其三,“裸官”只是个别腐败案件暴露出的问题,并不是所有“裸官”都有腐败问题,而依据这一规定,一旦“裸官”,就意味着其在官场难逃被边缘化的命运。
国家行政学院法学部副主任、教授杨小军也表示,不能因为治理“裸官”,而限制一般公职人员家属的迁徙自由。
那么,如何界定“裸官”的监管对象范围?
从历年发布的政策文件来看,“裸官”的适用对象主要限定于县处级副职以上的公职人员,不仅包括各类党政机关中的公职人员,还包括各类人民团体、事业单位、国有企业中的公职人员。
但在杨小军眼里,“裸官”只有两类:一类是高官,至少是部级以上；另一类是敏感岗位公职人员。因为高级官员负有一定的政治责任和法律责任,所以这类特殊的限制,是对权力的限制。
杨小军表示,涉及“裸官”的规定,目的是“能管住”,即管住权力运行的核心。如果管理对象范围过大,会出现法不责众的现象。因此,管理对象的范围要明确,不主张大范围监管。
与杨小军观点相反,蓝皮书认为,我国相关规定要求报告的人员范围过窄。
如2006年修改后颁布的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》中,规定的领导干部不包括副处级以下的公职人员。蓝皮书认为,这部分人员并非没有“裸官”问题,一些要害部门的公职人员,即便是科级公职人员也具有相当的权力,也可能给国家和人民的利益带来危害。
中国政法大学终身教授应松年则与杨小军的观点类似。他认为,(对“裸官”的)监督要仔细谨慎,对象范围不能扩大化。首先应将单位一把手及分管某一方面的领导纳入申报监督范围；其次应该对权钱交易可能性较大的部门里的所有工作人员都加强监督。
现行制度制裁乏力
蓝皮书还指出,尽管制约“裸官”的现行规定数量并不少,但这些规定都缺乏法律权威性。这些避重就轻“掸灰尘”式且华而不实的处罚措施,不足以遏制“裸官”现象的蔓延。颁布的规章越多,规章的权威和效力越趋于递减。
首先,这些规定都是内部监管,难以实现真正的监督。
其次,申报内容只是本人陈述,缺乏核实申报信息的相关配套制度和手段,无法确定申报内容的真实性。
此外,相关规定几乎都未涉及申报之后是否应向公众公开,从而使申报失去了最重要的监督途径——外部监督。
“现在是,只要汇报就没有问题,完全靠个人的自觉性。”杨小军说,不能仅靠个人申报,要通过正规途径、技术化手段。比如,通过外交文件查询官员及家属申请、加入其他国籍的情况。
杨小军表示,严格来讲,监督“裸官”的规定不属于地方部门规定的事,应该属于党规、国法的层面。“而且,现有规定可操作性不强。谁来操作?谁来监督?谁来核实?是否能发现有问题、违反规定的官员?”
监管缺乏实质内容
财产申报与监督,是治理“裸官”最重要的内容。因为问题“裸官”往往涉及资产转移情况,部分“裸官”在财产转移方面存在洗钱行为。而公开、透明是监管“裸官”的最好措施。
蓝皮书指出,大多数规定都未明示申报内容是否应对外公开,内部式监管特点突出,这无异自己监管自己,缺乏监督不言而喻。申报内容“一般应予保密”更是匪夷所思。
此外,蓝皮书认为,“裸官”监管缺乏实质内容,即“裸官”的境外财产情况。因此,所有公职人员都应申报境外财产情况。以中国现有公职人员的工资水平,无力赡养在国外定居的配偶子女,也很难负担配偶子女在海外求学的费用。
应松年认为,相比外部监督,内部的制度建设更为重要。内部制度如果不完善,外部的监督就看不到。内部的权力如果适当分工(分工本身就意味着权力分散),将决策、执行与监督职能分离开来,就能实现互相制约、互相监督,腐败的可能性亦会大为降低。
“在我国,传统的内部管理模式是自上而下的,这有两个弊端。一是鞭长莫及；二是监督措施的效力递减。要想对‘裸官’的监督形成有效的推动力,必须上下合力、内外结合。”杨小军说,公开化,让公众监督,是让现有监管制度发挥效力的有效途径。
蓝皮书建议,监管“裸官”,应建立公职人员配偶子女移居境外的年度公开制度,公开公职人员配偶和子女获得外国国籍或者外国永久居留权的情况。
