严格管控区内种植结构优化的困境与破局探索

作者：周瑭乐，2022年选调生，株洲市天元区群丰镇人民政府副镇长。

摘要：打赢三大攻坚战是全面建成社会主义现代化强国的基石，也是推动乡镇实现由高速增长向高质量发展转型的关键因素，污染防治是其中一大攻坚战。从民生角度讲，重金属污染对我镇的农产品质量安全构成直接威胁，进而影响到人民群众的生命健康。从产业发展角度讲，种植结构调整可能导致新农产品出现滞销现象，将会沉重打击全镇的农产品产业。从长远角度来讲，不抓好耕地重金属污染治理，影响子孙后代生存环境，后患无穷。本文从严格管控区的由来、目前我镇的种植结构调整现状、横向对比不同地区的情况、我镇目前困境和可行建议五个方面着手，摸清了基本情况。从宏观措施、微观技术、选品可行性三方面进行了梳理，总结出了适合我镇的种植结构调整路径。

关键词：严格管控区；种植结构；乡村振兴

一、研究背景与目的

根据每十年一次，最近一次为2014年的《全国土壤污染调查研究公报》，我国土壤中镉点位超标率是7%，列于超标金属第一位。镉污染将通过作物吸收再经食用后进入人体，镉逐年累积会影响人体身体健康，引发癌症、关节炎等疾病1。

据湖南省办公厅文件2，长株潭三市部分土地被列入严格管控区，需开展种植结构调整，退出水稻生产，并开展土壤修复治理。关于种植结构调整，长株潭三市各需调整25万亩、20万亩、15万亩。三市休耕30万亩、修复治理10万亩。据天元区政府文件3，我镇严格管控区，遍布合花、高台岭、旗云、栗山、长岭、新文、湘滨、白莲、湘云、江璜、竹溪、妙泉、新塘13个社区。

一方面，由于水稻的根系对镉等重金属的吸附能力强，重金属污染致使原有农产品陷入质量安全问题，不得不开展种植结构调整。另一方面，受制于基本农田的限制，管控区内不得种植经济作物。然而，由于种植选品既要满足作物吸收金属污染少，又要农户乐意种植且有一定销售渠道基础，一些社区的种植选品问题一直悬而未决或者一刀切选择成本低的作物，一定程度造成了政府掏钱请人种地，而非农户主观上愿意种地，农户对作物上心不够，满足于赚政府的作物补贴和人力津贴，对如何把农产品卖好，形成市场化的良性循环体系后劲不足。目前，重金属严格管控区内种植调整需满足三个原则：一是上级政策要求要严格遵循；二是老百姓愿意种植；三是政府补贴有投入回报。因此，选品之事如何让老百姓喜闻乐见，又能满足污染治理的要求，迫在眉睫。

二、污染来源和严格管控区种植现状

2.1重金属污染来源

研究表明4，镉污染的两大成因是自然成因和人工活动。其中，自然成因是火山喷发等极端现象导致的岩石相互作用。但我镇显然不属于此类情况，人工活动才是镉污染的罪魁祸首。不合理的矿产加工以及不规范的废料处理方式导致了土壤镉含量超标。

20世纪70年代末期，在省、市提出“大力发展乡镇企业”的历史背景下，群丰镇长岭、新文社区曾建有多家冶炼企业，如群丰冶炼厂、高南有色冶炼公司，群丰镇粉末冶金公司、湖南经仕集团铅业有限公司等，主要涉及铟、铋、锑、铅、钴、钨、铜等金属的冶炼和废渣回收，当时的群丰镇素有“小冶炼之乡”之称。

因当时生产工艺、设备落后，都是土法上马，缺失环保设施和环保意识，以致对周边水质、土壤、农田造成了一定污染。目前，在产企业对周边总计1000余亩土地、水塘、山林进行了农业损失赔偿，对周边部分居民进行生活用水、用电补助。农赔方面，涉及高台岭、长岭、新文3个社区20个村民组的土地、山林、水塘共1273亩，西至旗麦线，东至长岭老街临近湘江风光带。据现有资料及现场调查，污染源主要有四：一是相关工地洗工业车平台，管理不到位、洗车污水直排，如天地中亿。二是栗塘路、响浅路临时简易棚和农户直排的废水。三是受农业生产影响从湘江大道雨水口排出的氨氮超标雨水。四是湘军建材等企业由于排水沟深度、宽度不够的原因，工业底泥长期淤积，未及时清理，下雨时部分废料随雨水反渗溢出。

21世纪以来，尤其是十九大之后，随着各级单位对重金属污染防治的力度加大，不断颁发政策开展金属产业结构调整，群丰镇辖区内相关企业已相继关停，镉污染面积区域也渐渐维持不再增加，但农田镉污染的问题一直没有全面解决。

2.2严格管控区种植现状

我镇实际严格管控区面积为8856.06亩。根据2022年11月我镇向区农业农村局申报补贴的报告，2022年间种植结构调整改种玉米草1961亩，中药材143.5亩；高粱685.15亩；大豆1046.127亩；苗木花卉774.21亩；蔬菜1689.953亩；其他经作1005.33亩，水产、养殖1550.79亩。

图1：群丰镇严格管控区内各类土地占比

资料来源：周瑭乐：经由株洲市天元区群丰镇农业站报批数据整理，2023年6月。

图2：2022年连片奖验收作物分布

资料来源：周瑭乐：经由株洲市天元区群丰镇农业站报批数据整理，2023年6月。

经区农业农村局验收后，30亩规模以上连片种植有3881.44亩通过补贴验收，其中散户种植不符合验收条件未统计入内，2022年间玉米草、蔬菜、蔬菜养殖和大豆颇具规模。

2023年我镇各社区进一步结构调整，各社区通过土地流转种植大豆约873亩，为占比最高的品类，其次种植各类蔬菜超600亩，玉米草种植433余亩，除西瓜外的其他水果390多亩，水产养殖约365亩，其余面积覆盖牧草、黄豆、杯苗、莲藕、草皮、西瓜、迷迭香、红薯、油菜、洋姜等多个品类，整体朝着种植成本低的方向努力，选品也倾向于前期有经验、不容易赔本的品类。

图3：群丰镇2023年土地流转情况 单位：亩

资料来源：周瑭乐：经由株洲市天元区群丰镇农业站收集社区数据整理，2023年11月。

自2017年起，我镇各社区倾向种植百姓熟知的品类，如蔬菜、玉米、大豆、西瓜、玉米草，前期尝试过高粱、洋姜等品类。

表1：群丰镇严格管控区内社区前期探索情况

资料来源：周瑭乐：经由株洲市天元区群丰镇农业站收集社区数据整理，2023年11月。

2.3横向情况对比

2.3.1不同品种植物与镉的关系

根据我国国家标准，限制的严格程度依次为新鲜蔬菜（叶菜蔬菜、豆类蔬菜、块根和块茎蔬菜、茎类蔬菜除外）≥新鲜水果＞谷物（稻谷除外）≥谷物碾磨加工品（糙米、大米除外）≥豆类蔬菜、块根和块茎蔬菜、茎类蔬菜（芹菜除外）＞稻谷、糙米、大米≥叶菜蔬菜≥芹菜≥豆类＞花生。

表2：国家限镉标准要求 单位：mg·kg-1

资料来源：中华人民共和国卫生部：《食品安全国家标准》（GB2762-2012），2012年11月13日。

据研究表明5，不同品种的植物镉累积存在差异，豆科累积量低，伞形科和百合科（根菜类蔬菜）累积量中等，菊科和藜科（叶类蔬菜）累积率最高。

镉污染对不同种类的植物的生长影响也各有不同。主要通过影响植物的营养吸收、植物的生殖生长、植物的生物量三种方式发挥作用，在绝大多数情况下，镉污染对植物的生长有负作用，但在某些特定浓度下，对油菜、花生、印度芥菜的生长有一定的促进作用。

表3：镉元素对植物的影响

资料来源：知网文献：单篇引用已标注，整理时间为2023年7月。

综合国家标准、镉吸附累计量、镉的副作用影响路径三个方面的因素，较适合在镉污染土壤种植的品类有：油菜（在某些浓度下镉的作用正向）、大豆（镉吸附低国家标准严格程度适中）、印度芥菜（在某些浓度下镉的作用正向）。

2.3.2其他县市区做法

根据省农业农村厅的指导意见，根据不同镉污染含量，可以采取的种植品类如表4。根据《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，若是基本农田，是老百姓的“吃饭田”“保命田”，只能种植旱粮。一般农田可用于种植以下作物：1.粮食作物：如小麦、玉米、水稻等。这些作物是保障国家粮食安全的重要基础。2.油料作物：基本农田也可以种植油料作物，如油菜、花生、大豆等。这些作物可以提供丰富的植物油和蛋白质，对于保障国家的油脂和饲料供应具有战略性作用。3.蔬菜和水果：蔬菜和水果，如西红柿、黄瓜、青椒、苹果、梨等。这些作物可以提供丰富的营养和增加农民的收入。4.搭配种植绿肥作物：如紫云英、油菜花等。这些作物可以提供丰富的有机质，有助于改良土壤结构和增加农作物产量。

国务院、农业农村部等相关文件明确要求（国发〔2017〕24号、农计发〔2017〕99号、湘政发〔2020〕6号），严格落实耕地优先序，耕地优先序依次为粮、棉、油、糖、菜等农产品生产。

表4：种植推荐目录 单位：mg/kg

资料来源：湖南省农业农村厅：《关于发布长株潭严格管控区结构调整推荐目录（第三批）的通知》（湘农办教科〔2020〕5号），2020年2月。

根据指导意见，阈值较高的品类有高粱、油菜、油葵、西瓜。

放眼省内，张家界慈利县采取对中轻度污染区加以治理，维持原作物的方式，对重度污染区域开展种植结构调整，部分不能种植土地采取调规休耕政策。衡阳市主要种植油菜、南瓜、湘莲、高粱几类作物，通过种植结构调整盘活土地资源。益阳市改种通过引导农户，改种玉米草、艾叶、蔬菜，并发放油菜籽，其中桃江县农业农村部门发放28000公斤，并配套肥料，给予技术指导，形成了万亩示范片，是值得借鉴的宝贵经验。常德市石门县全面退出水稻种植，改种玉米、湘莲形成荷田立体循环生态系统，大大增加了农业附加值，但此类经验对水系要求高，推广性一般。我省衡南县、常宁市、渌口区、桃江县、嘉禾县、花垣县入选严格管控区种植棉花示范县，在规划植棉区内冬季轮作种植油菜，发展棉油轮作模式。

横向对比省内做得较好的县市区，加之我镇的基本政策情况，基于农业农村局基本农田只能种植粮食的要求、环保部门限种水稻、自然资源部门禁止抛荒三个方向的政策红线下，玉米、玉米草、高粱是最符合政策要求的作物，其他县市区也提供了优良的范例，对于严格管控区内的一般农田，还可以尝试油菜等油料作物以及蔬菜、水果。

2.4不同作物经济价值

本文通过文献查找、入户调查等方式，收集到指导目录中不同类别作物的湖南省内种植成本和每亩收益，并取种植成本的最低值和每亩收益的最高值作为理想状态净收入的基准，获得了不同种类作物的最佳收益。另外，取种植成本的最高值与每亩收益的最低值，计算保本收入，剔除那些风险较大的品类。

表5：不同种类作物种植成本与收入 单位：元/亩

资料来源：周瑭乐：文献查找与入户调查整理获得[②]，2023年10月。

从表格可以看出旱粮中玉米、鲜食玉米、高粱、甘薯属于风险较大的品类，容易导致亏损，旱粮中青贮玉米、薏苡属于收益较为稳定的品类。

三、现有问题剖析

眼下，我镇种植结构调整存在的普遍困难是：

（一）种植品类单薄。我们辖区内的种植结构单薄，主要集中在大豆、玉米草等少数几种作物上，缺乏多样性。这种种植方式对土地的养分需求单一，易造成土壤肥力下降，同时对环境的适应性也较差，易受气候变化和病虫害的影响。

（二）因地制宜欠佳。在土地利用方面，应更加注重根据不同土地的特性、质量、气候条件等因素，选择适宜的作物种植和农业发展模式。这样才能更好地利用土地资源，提高农业产量和种植效益，同时保护生态环境，实现农业可持续发展。

（三）种植意愿匮乏。许多农民对种植作物失去了兴趣和动力。主要原因可能是由于种植结构单薄、缺乏多样性、投入成本高、市场价格波动大等多种因素的影响，导致农民难以获得稳定的收益和保障。此外，一些农民还存在着对农业技术的缺乏和对市场信息的了解不足等问题，这些因素都制约着辖区内种植业的进一步发展。

（四）种植技术奇缺。由于缺乏种植技术，无法实现农作物的高产与优质。他们往往凭借传统经验进行种植，对于现代农业科学知识了解甚少，这使得他们在与同行竞争中处于劣势。在面对病虫害、气候变化等自然因素时，往往束手无策，导致农作物受损甚至绝收。这种情况不仅影响了农民的经济收入，也限制了农村地区的发展速度。

（五）销售渠道闭塞。农户大多面临着销售渠道不畅、产品滞销的问题。由于信息不对称和渠道有限，他们往往无法找到合适的买家，只能依赖中间商或者市场上的价格波动。这种情况不仅使得他们的收入不稳定，还增加了他们的经营风险，也限制了他们提高产品质量和竞争力的能力。

四、解决思路探讨

（一）宏观层面

依据《中华人民共和国土壤污染防治法》之“每十年组织开展一次全国土壤污染状况普查”的规定，我省在2019年底完成了全省耕地土壤普查，并于2020年依据加密调查严格管控区成果对原有划分成果进行了动态调整。短期来看，田地列入管控区后改变性质途径和退出机制尚不明确。经咨询省自然资源厅工作人员[③]，如果严格管控区同时是基本农田的，不能更改；若是一般耕地，可以通过耕地占补平衡政策，用一块新的耕地进行替换，走调规程序，将严格管控区内田地转为其他用途。但由于时间成本和金钱成本的问题，各县市区普遍不愿意新增耕地替换。

提高站位、高规格推进工作。一是拔高重视程度。根据国务院和省厅的精神部署，组织业务线的工作人员吃透政策、全面摸排、对污染耕地底子清楚。明确全镇受污染耕地安全利用总面积具体数额，理清轻中度污染安全利用区总面积、结构调整面积、休耕或抛荒面积，以及辖区内合作社、家庭农场、种植大户等数目，基于底数开展顶层设计、多方统筹。二是配齐组织力量。成立受污染耕地安全利用工作领导小组，分管党委、政府一把手、分管乡村振兴工作的副书记、农业、经发、财政等部门为成员。

营造氛围、全方位宣传培训。一是明晰工作台账。将调整分解的安全利用工作任务分解落实到具体农田丘块，确认到具体种植经营主体和农户，组织开展受污染耕地安全利用入户调查行动，准确摸清受污染耕地的经营现状。建立受污染耕地安全利用工作台账，进一步细化本地区受污染耕地安全利用工作措施。二是增加培训形式。形成明确意见后组织农户培训。

明确思路、全闭环压实责任。一是坚持两个原则。对轻中度污染耕地开展安全应用时，遵循“风险可控制、技术可操作、经济可承受”的原则，对严格管控受污染耕地，遵循坚持“政府引导、市场主导、农户自愿”的原则。二是坚持责任闭环。乡镇积极履行主体责任，全面落实严格管控区“三包一”制度，实行乡镇干部包社区、社区干部包组、组包户、与农户签订承诺书，逐级明确监管责任人，建立监管长效机制。

强化监管、严控制新增污染。环保、农业、市监、自然资源多部门加强对涉镉等重金属重点行业企业排查整治。农业部门加强农药、化肥、农膜等农业投入品的使用管理，监督抽查兽药、饲料以及饲料添加剂，对全镇兽药和饲料经营店、养殖场开展检查。严防禁养区复养或新建养殖场。

（二）微观层面。

长期而言，主要路径是改良土壤，可以综合采取4种修复技术，争取在下一个十年监测调规时退出严格管控区。

表6：不同种类修复技术横向对比21

资料来源：中国知网：《耕地土壤镉污染现状及治理措施——以湖南省衡阳市祁东县为例》，2023年5月。

短期而言，则需要根据土壤镉浓度、土地类型（基本农田、一般农田）、种植收入等因素综合考量，因地制宜选取合适品类。

首先对于我镇来说，基于农业农村厅、环保部、自然资源部门3条政策红线，严格管控区内45%以上土地（4000多亩）为基本农田只能种植旱粮与油料。

先看旱粮，从严格程度来说，对土壤要求最低的是薏苡、其次是高粱，但高粱面临收益风险高的问题，在技术保障不到位的一般情况下，不是合适的选品；从经济价值来说，鲜食玉米和甘薯的作物价值是几种粮食中较高的，但鲜食玉米、甘薯的收益波动区域也较大，有亏损的风险。综合考虑，薏苡和青贮玉米（饲用）（又名玉米草）是严格管控区内基本农田的最佳选品。

再看油料，油葵和油菜对土壤的要求较低，花生的经济效益最高但对镉的浓度要求较高，不能超过2mg/kg。其次，大豆、芝麻是属于成本低，收益稳定但收入不高的品类，适合在探索初期完成政策任务时种植，若追求更高的经济收益，则是花生、油葵更合适，但花生只能在部分镉浓度较低的土壤中种植。

对于其余的一般农田而言，政策要求限制放开，可以种植蔬菜、水果等品类，其中西瓜对土壤的要求最低，经济价值适中，种植技术门槛不高；葡萄则是土壤要求适中，经济效益最高的品种，同等土壤条件下，根据技术熟练度酌情选择蓝莓、猕猴桃等经济效益尚可的物种。

图4：不同镉浓度土壤适宜作物及其经济价值[④]

资料来源：周瑭乐：本文表4与表5整合而得，2023年11月。

（三）小结。

为了实现农业可持续发展并提高种植效益，应该积极推广根据土壤浓度因地制宜的混合种植模式，在原有植被上搭配紫云英等吸镉物种，必要时引入双轮种机制，增加种植的多样性，促进土壤养分的平衡利用，提高土地的生态环境质量，同时降低经济风险，增加农业收入。此外，我们需要加强政策支持和引导，提高农民种植的积极性和信心，促进农业技术的普及和市场信息的流通，帮助农民拓展销售渠道，提高他们的市场竞争力，推动辖区内种植业的可持续发展。

参考文献：

[1]苗亚琼和林清：《广西土壤重金属镉污染及对人体健康的危害》， 载《环境与可持续发展》, 2016年9月30日, 第5期, 第171-173页。

[2]《关于长株潭地区种植结构调整及休耕治理工作的指导意见》, 湘政办发〔2018〕10号文, 2018年2月7日发布。

[3]《关于印发〈天元区严格管控区水稻种植监管工作方案〉的通知》, 株天政办发〔2020〕10号文, 2020年10月9日发布。

[4]庞荣丽等：《农业土壤中镉污染现状及污染途径分析》, 载《天津农业科学》2016年12月7日, 第12期, 第87-91页。

[5]孙丽娟等：《镉污染农田土壤修复技术及安全利用方法研究进展》, 载《生态环境学报》2018年7月18日, 第7期, 第1377-1386页。

[6]王昱卜等：《不同浓度镉对芹菜幼苗生长及生理特性的影响》, 载《北京农学院学报》, 2019年1月21日, 第2期, 第37-41页。

[7]胡金朝:《镉对油菜花粉细胞内钙离子浓度的影响》, 载《西昌学院学报:自然科学版》, 2010年12月20日, 第4期, 第1-3页。

[8]张稷策和刘燚:《耕地土壤镉污染现状及治理措施——以湖南省衡阳市祁东县为例》, 载《北京农业职业学院学报》, 2023年5月20日, 第3期, 第71-76页。

[9]秦世玉等:《不同浓度镉胁迫对冬小麦根系生长的影响》, 载《河南农业大学学报》, 2019年8月15日, 第4期, 第519-524页。

[10]张婍等:《土壤镉污染对小麦生长及镉吸收的影响》, 载《农业资源与环境学报》, 2019年7月10日, 第4期, 第522-527页。