长期以来，职务犯罪案件的立案、侦查、逮捕、起诉均依法由同一个检察院办理。由于权力较为集中，逮捕权与侦查权之间应有的监督制约关系大大削弱，不同程度存在的“以捕代侦”现象，既不利于检察机关内部提高侦查工作水平，也不利于犯罪嫌疑人的人权保障，广为社会所诟病。作为国家的法律监督者，检察机关如何监督制约自行立案侦查的职务犯罪案件，确保公平正义，也就是“监督者由谁来监督”的问题，一直备受质疑。
2009年9月初，最高人民检察院下发《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》，对职务犯罪案件“捕权上提一级”的改革在全国全面展开——这是中国司法逮捕程序的一项重大改革。有专家归纳，此举有利于规范职务犯罪侦查工作，加强侦查程序中的人权保障机制；优化检察权的配置，加强对检察权运行的监督制约；推进检察工作一体化，保障检察机关依法独立公正行使职权。
保障检察权公正行使
检察机关为了应对社会各界对检察院自行侦查案件的质疑，制定了一系列案件内部制约机制和督察制度、取证方法，包括人民监督员制度，询问职务犯罪嫌疑人同步录音录像制度，对职务犯罪案件的立案、逮捕报上一级检察院备案，撤案、不起诉报上一级检察院审批制度等，取得了一定的监督效果。
其中，广为人知的审讯全程录音录像等技术监督手段，对于有效地遏止刑讯逼供、诱供、提高职务犯罪案件侦办水平起到了立竿见影的作用。但是，实践中许多自己监督自己的措施成效甚微，并不能遏制违法办案现象的发生。究其因，问题不在那些措施本身，而在于执行这些措施的人身上。
审查逮捕上提一级的改革，直接目的就是加强对检察机关自侦案件的法律监督与制衡，规范逮捕环节的执法行为，保障相应的检察权依法、公正行使。按照最高人民检察院副检察长朱孝清的解释，职务犯罪案件逮捕程序改革，就是在坚持和完善原有的一系列监督制约机制的基础上，通过在现行法律框架内对侦查权与逮捕权的适度分离，进一步从程序上加强对办理职务犯罪案件的监督制约，确保检察权特别是职务犯罪侦查权的依法正确行使，推进检察工作科学发展。
逮捕权是最为严厉的一种限制人身自由的措施，从保障人权的角度来说，慎用逮捕权、加强对批捕权的内部监督制约，是人权保障的应有之义。然而，实际办案过程中由于监督不到位，对逮捕权使用不慎的现象时有所见，有人甚至为了侦查案件的方便而“以捕代侦”。
调查研究显示，在近几年采取逮捕措施的职务犯罪案件中，有罪判决率较高，被判处三年以下有期徒刑等轻刑和适用缓刑、免刑的比率也偏高。这其中固然有判决轻刑化的外部因素，但也反映出检察机关在把握职务犯罪案件条件的准确度上还存在偏差。
确立上一级检察院决定逮捕权的模式，促使检察人员产生必须慎用逮捕措施的心理预期，对逮捕必要性的审查越来越严格，从而使职务犯罪案件不捕率大大上升。据朱孝清副检察长提供的数字，实施捕权上提一级改革后，全国职务犯罪案件不捕率为6.9%，个别地区达8%，而2008年全国职务犯罪不捕率仅为3.9%。
以江苏为例，2009年9月至12月实行捕权上提3个月里，江苏省两级检察机关共受理审查逮捕职务犯罪案170件185人，其中基层县区检察院报请市级检察院审查逮捕的163件177人，市级检察院报请省级检察院审查逮捕的7件8人。在已审结的案件中，决定逮捕143件157人，决定不予逮捕11件11人，其中因证据不足的8件，因无逮捕必要的3件。而2008年全年，全省报请逮捕的职务犯罪案件仅有28件决定不捕。
不捕率并非检察机关单一的追求目标，绝不能因“证据不足”不捕了之。南京市检察院在试行“捕权上提”三个月里，除对4件案件因“证据不足”和“无逮捕必要”作出了不予逮捕的决定外，还对报捕的14件案件要求补充侦查、完善证据。在补充了40多个必要证据后才签发逮捕决定书，以期把每个案子都办得扎实、经得住推敲。
排除外部的干扰和阻力
有专家提出，检察机关负有客观义务，即检察官应超越当事人、控诉者的角色，站在客观公正的立场，在维护国家利益的同时，也要承担起维护被告人的利益包括为其申诉的义务。检察官在侦查阶段应保持中立，在审查批捕时应是“裁判官”。尤其重要的是，在审查起诉时检察官应接触当事人。据悉，现行法律没有禁止、也没有明确要求检察机关在审查批捕时讯问犯罪嫌疑人，而目前检察机关在审查批捕时都必须讯问犯罪嫌疑人，以保护当事人的合法权利。最高人民检察院有关部门对此专门下发过文件。
从办案机制看，“捕权上提”有利于检察机关站在一个更高的角度分析案件，同时有利于排除外部干扰，客观公正地评判案件。不可否认，目前依然存在一些外界不正常因素，干扰案件正常进行，并可能妨害司法公正。
以群众提出质疑的职务犯罪轻刑化倾向为例，据最高人民检察院统计，2005年至2009年6月，全国被判决有罪的116424名职务犯罪被告人中，判处免刑和缓刑的合占近70%。而对职务犯罪案件的抗诉数却仅占职务犯罪案件已判决总数不足3%。
相关研究显示，导致职务犯罪轻刑化及其监督不力的重要原因之一，是同级检察机关部门之间不便监督、不敢监督。办案检察官承认，同级院的监督，就像左手管右手，往往碍于情面，不愿监督。另一个重要原因是外界干扰较多，往往是案件尚未侦查终结，说情者不断出现，侦监人员迫于压力和阻力而不敢抗诉、不愿抗诉。“捕权上提”后，上级院的监督显然更加有力和刚性，不仅可以弱化同级监督带来的压力，更重要的是有利于排除外部的干扰和阻力，使说情者知难而退。
有学者担心，目前在民事和行政诉讼中，发现法院审判确有错误，检察机关可以提出抗诉；发现法官涉嫌职务犯罪，检察院有权对其实施侦查，法官可能因慑于此而做出影响公正的判决。
对此，除了将职务犯罪案件逮捕权上提一级外，新一轮改革规定：将抗诉权和职务犯罪侦查权交给检察院内部不同部门行使，即负责抗诉的检察官只负责抗诉，如果发现法官涉嫌职务犯罪应由反贪、渎职侵权部门进行侦查，改变以往同一个检察官既负责抗诉，又要对涉嫌职务犯罪法官进行侦查的做法。
加强监督和把关
由来已久的“构罪就捕”局面有望通过“捕权上提”得以扭转。但“捕权上提”的目的绝不是放纵犯罪，而是敦促检察机关办好案、办铁案，打击犯罪，最终实现公平正义。
在不久前的一次研讨会上，最高人民检察院副检察长朱孝清指出：前几年披露的重大冤假错案大多是因为刑讯逼供，而刑讯逼供造成冤假错案和中国证据制度的缺失有很大关系。朱孝清表示，作为国家法律监督者，检察机关在完善证据制度、预防刑事错案方面负有特殊责任，因而应将主要心思用于证据把关。不仅自身应做到依法、客观、公正地搜集、审查、认定证据，还要对相关机关的搜集、审查、认定证据活动进行有效监督。据了解，目前上级检察机关审查决定逮捕主要从“有无逮捕必要”和“统一证据标准”两个方面进行监督把关。
减刑、假释、监外执行等刑罚执行环节，一度被舆论称为“滋生腐败的温床”，许多并不符合条件的罪犯被放出监牢，“缓刑=不服刑”、“假释=提前释放”、“保外就医=回家享受”、“暂予监外执行=自由”的奇怪等式成为百姓之忧、社会之痛。调查显示，被判刑而不需坐够牢这一怪现象的存在，与对刑罚执行的监督不力密切相关。对此，自2009年5月－12月全国各级检察机关集中开展了刑事审判法律监督专项检查的自查互查。通过自查互查，全国检察机关共发现有问题案件2894件，并已对1854件案件进行了整改；对423名法院裁定存在问题的减刑、假释、暂予监外执行人员进行了监督；对审判环节超期羁押的71人作了检查纠正。同时，建立健全了一批刑事审判法律监督的工作机制和制度。
朱孝清副检察长透露，新一轮司法改革中，检察机关将加大对刑罚执行环节的监督力度，包括减刑、假释、暂予监外执行等环节，将由目前的事后监督，变为同步监督。
此外，在新一轮司法改革中，技术侦查和秘密技术措施都将得到明确规定，适用于重大的职务犯罪案件侦查。技术侦查和秘密技术措施，指侦查人员利用现代科技手段，秘密收集犯罪证据，查明犯罪嫌疑人的各种侦查措施，主要包括测谎催眠、监听监录、卫星定位、密搜密取、邮件检查等手段。据了解，职务犯罪侦查中可适用监听等手段，也是世界多数国家的选择。
现行刑事诉讼法没有将技术侦查和秘密技术措施列为法定侦查措施，国家安全法和人民警察法只赋予国家安全机关和公安机关可以行使技术侦查权，检察机关在职务犯罪侦查中运用技术侦查手段没有明确的法律法规的支撑。随着反腐败形势日益复杂，监听等技术手段已不是要不要进入职务犯罪侦查领域的问题，而是迫切获得明确的法律依据并由检察机关自主适用的问题。
检察机关面临新责任、新挑战
一直以来，少数检察机关和检察人员执法不严格、不公正、不文明、不廉洁的现象时有发生，社会各界反映强烈。近年来检察机关加强执法规范化建设，注重对检察人员办案的流程管理和动态监督。据最高人民检察院提供的数据，2008年在全国范围内推行检务督察制度以来，通过暗访等方式对部分省一批检察院进行督察，发现确实存在检察人员执法不规范、风气不正等问题，先后查处违法乱纪的检察人员258人，其中追究刑事责任24人。
审查逮捕权上提一级的改革，对于检察机关从机制层面强化自身监督，迈出了关键而有力的一步。此前，有关检察机关职务犯罪侦查权存废问题，有两种截然不同的观点：一是机构重组，将检察机关的反贪部门独立出来，与国家监察部合并改为“廉政公署”，归属中央纪律检查委员会和国务院双重领导，将刑事诉讼法规定的由人民检察院自行侦查的案件从检察业务中划分出来，归廉政公署管辖；二是审级调整，优化检察权在检察系统内部配置。长时间的论证与搏弈之后，最终后者占了上风。通过司法解释，把“捕权上提一级”这项措施固定下来、规范起来，不仅加强了检察工作一体化，而且完善了诉讼程序和检察制度。
据最高人民检察院检察理论研究所副所长谢鹏程博士介绍，作为新一轮司法改革重要环节之一，“捕权上提一级”的改革方案在检察系统酝酿了多年，2003年曾讨论过实施细节。之所以未获通过，主要原因是中西部地区的交通和通讯条件有限，局域网不健全，难以在法定时间内完成审查逮捕工作。
谢鹏程博士认为，现在这个问题得到了缓解，但是并没有完全解决。具体来说，一是办案时间紧，二是办案成本高。对于前者，可以通过局域网、调取全程录音录像资料、委托讯问等，完善上下级检察院之间的衔接机制，提高办事效率，努力达到法律的要求。对于后者，则需要加强财政上的保障，目前还无法准确测算有关费用的增长幅度，须经过一段时间的实行才能作出科学判断。
公平需要程序来保证，多一道程序就要多付出一份相应的成本代价。不惜以牺牲效率和大量人力、物力成本为代价，实施审查逮捕权上提一级的改革，从诉讼程序上提出刚性要求，正是“公平效率之间应以公平为先”原则的体现，同时也表明在相当长历史时期内中国特色的检察制度的连续性。
对职务犯罪案件“捕权上提一级”的改革，看似检察机关的“内部问题”，实际上事关反腐大局。其所引发的变革不仅仅是检察机关审查逮捕的主体、报请和决定审查逮捕的程序与方式，还有传统的侦查观念和模式、信息化条件下的配合和衔接机制等。如何让相关的改革措施落到实处，检察机关面临新的责任、新的挑战。（责任编辑：朱士军）
